该怎样管好一个馒头

2012年07月11日 08:53
来源：解放网-新闻晨报 作者：上官酒瑞

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日前，甘肃省启动了“效能风暴行动”，目的是集中治理行政审批事项，据《工人日报》报道，在此次行动中，该省叫停了从去年4月1日就开始实施的 《甘肃省生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法》。该“红头文件”明确规定，“要对商场、超市、零售商店和摊点以外，同时具有固定加工场所和固定工艺流程、传统低风险的小作坊和食品摊贩实施加工许可管理”。照此规定，加工油条、卖个馒头也要行政审批并获得许可证。

民以食为天，食以安为先，食品加工安全问题关乎国计民生，不能有丝毫马虎。所谓“馒头许可证”的出发点，或许出于对小作坊食品生产安全问题的考虑，但却违背了《行政许可法》中关于规范性文件等“红头文件”一律不得设定行政许可的规定。这是因为，就小作坊食品生产加工的监管难题，国家虽然提出了原则性要求，但并没有设定行政许可事项，而是授权省级人大制定具体的管理办法。这就意味着，在地方性法规出台之前，其他任何规范性文件都无权创设此类行政许可。所以，“馒头许可证”无法律依据，应当终止执行。

那么，消费者购买具有“许可证”的馒头，能否放心食用呢？这多少还是会让人产生疑问的。理论上，任何行政许可与审批行为不仅意味着行政收费，还包含着政府应当履行的责任。甘肃质量技术监督局发放 “馒头许可证”的目的，如果是为了加强监管，无需审批同样可以做到；如果只是试图通过行政许可从中牟利，那就是典型的寻租和惰政行为，应当依法追究责任。实际的情况是，在许可证制度“暂行”的时间里，只有500多家食品生产和销售的小作坊按规定申领，而散布街头巷尾、数量众多的摊点大多我行我素。很显然，这是一种典型的以“证”代管行为，尽管贴上了“许可证”标签，但小作坊食品生产和销售的监管情况很难说有实质性的改善，食品安全自然无从谈起。

更让人难以理解的是，当地这项规定既不合法也不合理，而且从公布实施以来社会上就一直争议不断，也有单位与群众向相关部门反映过具体执行中存在的问题，那为什么还能够持续实施14个月之久呢？本应早该被叫停的“红头文件”，为何长期无人问津？可以想像，如果没有这次 “效能风暴行动”，或许“馒头许可证”还将照发不误，这也折射出相关部门的不作为。

应当说，为适应社会经济发展，中国的行政审批改革已取得了不少成效，审批事项在数量上大幅下降，审批行为得到规范，审批效率逐步提高，行政服务能力有所增强。但行政审批改革在本质上是政府的自身“革命”，其实际推进的难度往往比较大。现实中，与政府利益关系不大的项目取消得比较多，利益比较大的事项则减少得不多；借行政审批之名扩大部门利益、捞取个人利益，造成审批过程中的寻租和腐败现象时有发生。特别是，在一些经济社会发展相对落后的地区，政府部门通过“红头文件”的形式或其他变相审批项目扩大收入的问题，在一定范围内依旧存在。这会影响良好的市场经济秩序，限制社会的活力与创造力，伤害政府的形象和声誉。

甘肃省质量技术监督部门发放“馒头许可证”的行为，反映出中国行政审批改革的某些现实。作为质量监管部门，创设行政许可的法律法规应该是很清楚的，为何又“知法违法”？撇开部门利益的驱使不论，观念的转变可能是至关重要的。因为，过多、过滥的行政审批折射的往往是一种“管制型”政府的理念，而依法行政、服务行政则是现代政府建设应持守的基本原则。 “馒头许可证”虽已取消，但不能仅仅靠诸如“效能风暴行动”等专项整治来解决所有的问题，这就需要通过健全制度来继续深化行政审批体制改革，以更好地实现政府效能的提升和行政理念的转变。

（作者为中共上海市委党校副教授）