缓解工作和家庭冲突的公共政策与家庭幸福感

2011年12月28日 19:57
来源：凤凰网时尚作者：张永英

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张永英

全国妇联妇女研究所副研究员

据“中国家庭幸福感热点问题网络调查”显示，52%的受访者将工作压力大作为导致家庭不幸福的主要问题之一，认为不幸福的受访者也将如何缓解工作压力排在急需获得帮助的第三位。这说明，工作对于家庭幸福感有着重要的影响。同时，这次调查还显示，关于“您的家庭需要哪些帮助”，28.3%受访者选择婴幼儿托管服务，排在共11个选项的第3位；23.5%选择老人赡养和护理，排在第六位。这说明，家庭照顾的需求没有得到很好地满足，使得家庭在这方面需要付出更多的经济和时间成本，影响了家庭幸福感。如何缓解工作压力，如何更好地满足劳动者的家庭照顾需求，这不仅需要劳动者自己做出调整和努力，更需要国家完善相关的公共政策，来为劳动者更好地实现工作负担和家庭照顾之间的平衡。本文拟从公共政策的角度，分析与工作有关和与家庭照顾有关的公共政策的发展演变对于家庭幸福感的影响，并在此基础上提出相应的对策建议。

一、与工作有关的公共政策对家庭幸福感的影响

对于非农就业的劳动者来说，工作时间的长短、能否享有带薪休假、收入和社会保障情况以及用人单位是否为劳动者提供了适当的缓解工作和家庭冲突的设施和条件等，都是造成劳动者工作压力、影响其对家庭的照顾，最终影响其家庭幸福感的重要因素。

（一）工作时间政策及其执行对家庭幸福感的影响

关于工作时间，1995年国务院制定的《国务院关于职工工作时间的规定》第三条明确规定“职工每日工作8小时，每周工作40小时”。关于加班，《劳动法》中对加班的时间、条件及报酬都有明确规定。《劳动法》第四十一条规定：“用人单位由于生产经营需要，经与工会和劳动者协商后可以延长工作时间，一般每日不得超过一小时；因特殊原因需要延长工作时间的，在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不得超过三小时，但是每月不得超过三十六小时。”

但从政策的实际执行来看，中国劳动者实际的平均日工作时间和周工作时间都超过国家法律规定。根据中国劳动统计数据，中国城镇就业人员周平均工作时间超过国家法定的40个小时，而且从2001到2004年工作时间逐渐增加，到2006年达到47.3个小时，超时7.3个小时（见表1）。这说明，在中国超时工作的现象普遍存在。

表1 城镇就业人员调查周平均工作时间（单位：小时）

2001年10月2002年10月2003年11月2004年11月2005年11月2006年11月

全部44.9 45.2 45.4 45.5 47.8 47.3

男45.2 45.6 45.8 46.0 48.7 48.3

女44.5 44.7 44.9 44.9 46.7 45.9

资料来源：《中国劳动统计年鉴2005》、《2006年中国劳动统计数据》。

分性别看，男性的工作时间多于女性（图1）。周工作时间在48小时以上的，男性为45.69%，女性为40.02%，男性比女性高5.67个百分点，而周工作时间不到40个小时的，女性（14.41%）比例高于男性（8.8%）5.61个百分点。这说明，男性工作时间更长，工作压力更大，这会影响其照顾家庭的时间和精力，也是导致其家庭幸福感比女性低的原因之一。

资料来源：根据2005年全国1%抽样调查资料计算。

不同行业间超时工作的程度有一定差异，社会公共部门超时工作程度最轻（见表2）。据北京市的调查，农林牧渔业、采掘业、建筑业、批发和零售贸易、餐饮业的工作时间较长，这些行业超过60%的劳动者一周工作7天；科学研究和综合技术服务业一周工作5天的劳动者比例最高，占到86.7%；其次是金融保险业，教育、文化艺术及广播电影电视业，一周工作5天的比重在80%以上；再次是卫生、体育和社会福利业，电力、燃气及水的生产和供应业，国家机关、政党机关和社会团体等行业就业人员一周工作5天的比例也较高（北京市统计局，2003）。中国家庭热点问题网络调查数据显示，公务员和国有企事业单位工作人员的家庭幸福感程度相对较高，这与其工作超时状况较轻也有一定的关系。

表2 北京市不同行业就业人口平均一周劳动天数（单位：天）

行业合计男女

农林牧渔业6.1 6.2 6.0

采掘业6.4 6.5 6.0

制造业5.8 5.8 5.8

电力、燃气及水的生产和供应业5.5 5.5 5.3

建筑业6.3 6.4 5.7

地质勘查业、水利管理业5.7 5.8 5.3

交通运输业、仓储及邮电通信业5.8 6.0 5.5

批发和零售贸易、餐饮业6.2 6.3 6.2

金融保险业5.3 5.3 5.2

房地产业5.6 5.6 5.5

社会服务业5.9 6.0 5.8

卫生、体育和社会福利业5.4 5.5 5.3

教育、文化艺术及广播电影电视业5.3 5.4 5.2

科学研究和综合技术服务业5.2 5.2 5.2

国家机关、政党机关和社会团体5.6 5.6 5.4

其他行业5.3 5.4 5.3

资料来源：北京市统计局数据，2003年。

普遍存在的超时工作，对于劳动者个人及其家庭的健康产生消极影响。大多数被迫加班的员工久而久之会产生不满情绪，导致满意度下降，另外，对超时工作者而言，神经长期处于紧张状态，常出现失眠、多梦、头晕胸闷、难以集中精力的状态，身体和精神健康受损。同时，由于经常加班，承担家庭责任的时间减少，与家庭成员之间的沟通和交流的机会减少，对于家庭关系的和谐不利。

（二）休假政策及其执行对家庭幸福感的影响

根据现行政策、法律、法规、规章规定，劳动者的休假日主要有：法定节假日、带薪年休假、病假、探亲假、婚假、丧假、产假等。有关带薪休假，《劳动法》第45条规定，“国家实行带薪年休假制度。劳动者连续工作一年以上的，享受带薪年休假。具体办法由国务院规定。”国务院发布的《职工带薪年休假规定》，中规定：“职工累计工作已满1年不满10年的，年休假为5天；已满10年不满20年的，年休假为10天；已满20年的，年休假为15天。”有关产假，根据《劳动法》及国务院发布的《女职工劳动保护规定》，任何用人单位的女职工均享有产假，假期为90天，其中产前休假15天。难产的，增加产假15天。多胞胎生育的，每多生育一个婴儿，增加产假15天。”：指劳动者与配偶或父母在异地的，一年或者几年给予一定时间的带薪假期，使劳动者与家人团聚，关于探亲假的规定只适用于在国家机关、人民团体和全民所有制企业、事业单位工作的职工。另外，国家还有关于病假、探亲假、婚假、（直系亲属）丧假的规定。

中国关于休假的规定，有许多是从计划经济时代保留下来的，所以休假的种类比较多，比如探亲假、婚假、丧假等，都是针对国家机关和国有企事业单位而规定的。但随着市场化程度的提高，私营/外资企业比重的增加，没有享受到这些休假待遇的职工越来越多。从总体上来看，国家机关和事业单位工作人员休假权利实现程度高于企业尤其是私营和外资企业。

从带薪年假来看，虽然《劳动法》写进了劳动者享有带薪年休假的内容，但总体上看，执行得并不普遍，超过80%的职工其实并没有享受这一待遇（人民网，2006）。一般来说，年休假已成为制度并执行得比较到位的，多为国有机构，尤其是国家机关和事业单位，有些地方和部门甚至出台了强制休假的规定。而在企业，除了一些大型的国企和外企，真正能够实行年休假的并不多见，在很多中小企业，甚至根本就没有带薪年休假的概念。

从产假来看，国家机关和事业单位职工能享受的产假天数一般能达到半年甚至7个月的上限，而企业尤其是外企和私企，一般只能休3、4个月甚至更少。世界卫生组织倡导的婴儿纯母乳喂养的时间是4-6个月，但许多女职工产假时间较少，无法实现这一纯母乳喂养的目标。

这些假期对于缓解工作—家庭冲突非常重要。有家庭责任的工人期待有这些假期可以陪伴家人，履行其作为配偶、父母、子女的义务。据调查，超过一半以上的被访父亲认同“我很想多陪陪孩子，但工作太忙很少有时间”，70%的丈夫赞成“父亲也应该与母亲一样有产假、育儿假”（上海市社科院家庭研究中心，2007）。休假制度存在着覆盖面窄、执行不力的问题，加剧了劳动者的工作—家庭冲突。一旦家庭发生紧急情况，劳动者很难两面兼顾，为了处理自己的家庭问题，不得不使工作受到损失，比如迟到、早退甚至旷工等。而一些公司对迟到的认定非常苛刻，有的公司采用打卡制，打卡的时间晚于公司规定上班时间一分钟，都算作迟到。对迟到的处罚一般是扣一定数额的奖金，一个月迟到一定天数，会有更严重的处罚，比如等同于旷工一天，或者扣除全部奖金等。据北京市老龄委的调查，当老人生病住院时，有65%的子女要到医院陪护，其中有占59%的人被扣发过奖金或工资。（方嘉珂，2007）。

（三）收入和社会保障状况对家庭幸福感的影响

根据中国劳动统计数据，中国自20世纪90年代以来，随着经济的快速发展，职工工资不断上涨，平均工资由1992年的2711元，上升到2006年的21001，上涨了6倍多。但职工工资上涨的同时，居民消费水平也在不断上涨，按照1978年=100来计算，全国居民消费指数达到746.4，这在一定程度上抵消了工资上涨对人们生活水平提高的所带来的正面影响。改革开放之初，虽然人们的工资很低，但是有比较全面的社会保障和福利，人们的医疗、住房、教育等支出基本上由国家负担，而市场经济条件下，随着医疗、住房、教育的改革，这些公共服务很大程度上必须由家庭购买，给家庭增加了沉重的负担。

在社会保障方面，1978年改革开放前，中国长期实行与计划经济体制相统一的社会保障政策，最大限度地向人民提供包括医疗、养老、住房在内的各种社会保障。国家和企业是社会保障的责任主体。随着改革开放的进程，企业成为市场经济主体，利润的最大化成为企业的目标，而企业办社会成为影响企业经济效益的沉重负担。为了与这种经济转型相适应，20世纪80年代中期以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列改革，减轻企业的负担，变成国家、企业、个人共同承担社会保障的成本，逐步建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系基本框架。近年来，中国社会保险覆盖面不断扩大，保障程度不断提高，但仍存在着不同体制、不同行业之间发展不平衡的问题。从行业来说，国家机关、事业单位等社会公共部门的社会保障程度较高，而企业尤其是个体/私营企业劳动者的社会保障权益还没有得到很好的保障。相比于正规部门，非正规部门劳动者的社会保障水平更低，社会保险的个人负担比例更高。

收入和社会保障程度的高低在一定程度上影响劳动者的家庭生活质量和安全感，保有一定的收入和社会保障水平是家庭幸福的重要因素。公务员和国有企事业单位员工的家庭幸福感较高，收入和社会保障水平相对较高，是一个重要的原因。

（四）企业提供的缓解工作和家庭冲突的设施和条件

孕期、哺乳期妇女在工作和家庭平衡方面，面临着特殊的困难。《女职工劳动保护规定》中明确了企业在这方面承担的责任：“有不满一周岁婴儿的女职工，其所在单位应当在每班劳动时间内给予其两次哺乳（含人工喂养）时间，每次三十分钟。多胞胎生育的，每多哺乳一个婴儿，每次哺乳时间增加三十分钟。女职工每班劳动时间内的两次哺乳时间，可以合并使用。哺乳时间和在本单位内哺乳往返途中的时间，算作劳动时间。”“女职工比较多的单位应当按照国家有关规定，以自办或者联办的形式，逐步建立女职工卫生室、孕妇休息室、哺乳室、托儿所、幼儿园等设施，并妥善解决女职工在生理卫生、哺乳、照料婴儿方面的困难。”

在计划经济体制下，由于企业不用追求经济效益，在为女职工提供工作条件方面做得比较到位。但是，随着经济转轨，国有企业办社会的职能逐渐被剥离。为了减轻自身负担，许多国有企业把原有的为孕妇、哺乳期妇女提供的服务设施撤掉，而非公有制企业则基本上没有建立这些设施。据中国企业联合会2005年所作的调查，26家企业为女员工提供哺乳室，仅占被调查企业总数的5%，其中20家为公有制企业，占77%，私营企业、股份有限公司和有限责任公司分别为3家，占11.5%（中国企业联合会项目组，2006）。

目前正在修订的《女职工劳动保护条例》征求意见稿中删去了女职工比较多的单位以自办或联办的形式建立托儿所、幼儿园等设施的规定，使有婴幼儿的劳动者在照顾孩子和工作之间很难平衡。

二、与家庭照顾相关的公共政策对家庭幸福感的影响

中国在家庭照顾设施方面的政策，经历一个发展变化的过程。在改革开放之前的计划经济体制下，国家和企业向职工免费或低收费提供家庭照顾的设施，比如托儿所、幼儿园等。改革开放以来，经济体制改革使企业成为自负盈亏的市场主体，企业办社会的功能日益弱化，同时，向市场经济转型的过程中，国家也倾向于将其承担的社会责任向市场、企业、家庭和个人转移。国家在照顾设施方面的财政投入越来越少，同时鼓励社会兴办照顾设施。

（一）儿童照顾的政策及实施对家庭幸福感的影响

1990教育部出台的《幼儿园管理条例》规定，地方各级人民政府鼓励和支持企业事业单位、社会团体、居民委员会、村民委员会和公民举办幼儿园或捐资助园。所以，从20世纪90年代以来，随着企业的改制，学前教育机构发展出现倒退，大批的公办幼儿园和企业办幼儿园关闭或者被出卖。由表3可见，自1997年至2006年，除了民办园的数量迅速增长外，其他三种形式幼儿园的数量都在下降。由此造成的结果是，幼儿园数量减少，质量下降，收费上升。

表3 中国历年幼儿园数（单位：所）

年份教育部门办集体办民办其他部门办

1997 30694 106738 24643 20410

1998 31741 99649 30824 19154

1999 35710 90979 37020 17427

2000 35219 80722 44317 15578

2005 25688 24054 68835 5825

2006 26877 22680 75426 5512

资料来源：教育部，1997—2006年教育统计数据。

表3 中国历年幼儿园数（续表）*（单位：所）

年份总数教育部门和集体办社会力量办其他部门办

2001 111706 55682 44562 11498

2002 111752 53838 48365 9549

2003 116390 51774 55536 9080

*：因2001—2003数据的统计方式不同，所以单独列出。

资料来源：教育部，1997—2006年教育统计数据。

现实中，不同年龄段儿童的照顾方式不同，但家庭承担的金钱和时间照顾成本越来越高。0-3岁幼儿的照顾责任主要由家庭承担，计划经济时代的托儿所已不复存在。据第三期中国妇女社会地位调查主要数据报告显示，被访者目前3岁以下孩子基本由家庭承担照顾责任，其中，母亲承担日间主要照顾责任的比例为63.2%。这影响了妇女获得有酬工作的机会，据上述调查发现，城镇25-34岁有6岁以下孩子的母亲在业率为72.0%，比同年龄组没有年幼子女的女性低10.9个百分点。妇女因照顾孩子而无法工作，因而无法获得相应的收入，影响了家庭的经济状况。

3-6岁幼儿的照顾是幼儿园与家庭照顾的结合。虽然幼儿园在3-6岁幼儿的照顾中发挥了重要的作用，但由于幼儿园照顾的有限性（普遍是日托，全托很少），家庭的照顾也是必需的。据对北京地区幼儿园的调查发现，幼儿中大约50%的家庭与祖父母或外祖父母同住，或是把孩子放在爷爷奶奶家，让祖辈帮助照看和负责幼儿的接送（张燕，2006）。另外，幼儿园的收费过于昂贵，也是一个问题。国家规定的收费标准偏低，使得许多幼儿园，尤其是获得财政支持较少的幼儿园经营困难，再加上经济利益的驱使，幼儿园普遍开始收取赞助费，或者通过办特长班、兴趣班的来收取幼儿费用。从14个省市的调查结果看，收取赞助费的城市幼儿园占36%，最高10000元，最低100元（王化敏，2002）。北京有的幼儿园收取赞助费高达30000元。这种不应该收取的费用反而成了幼儿园的主要经费来源。高昂的收费使得一些低收入家庭增加了很大负担。

6岁以上儿童照顾仍是学校与家庭照顾的结合。根据中国法律规定，6岁以上儿童必须接受义务教育，不过儿童的日常照顾仍以家庭为主。在一些城市，小学生的放学时间同家长的工作时间发生冲突，比如有的学校下午3点半放学，而大部分的家长要到下午5点钟以后才能下班，这一段时间孩子的照顾就成了一个难题。另外，由于升学制度的影响，儿童在完成学校学习的同时，大部分还会参加一些课外辅导班，给孩子和家长都带来很大的压力。

这样的状况引起了政府的关注，2003年国务院转发了教育部等几个部委联合下发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（以下简称《意见》），针对幼儿教育中出现幼教机构数量不足、收费昂贵等问题，提出了改革的措施。2010年颁布的《国家中长期教育改革规划纲要》（2010-2020）提出到2020年的战略目标是：基本普及学前教育，使学前一年毛入园率从2009年的74%提高到2020年的95%；学前三年毛入园率从2009年的50.9%提高到2020年的70%。“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。”

近年来，政府确实在公办幼儿园方面加大了投入，许多省市都提出了新建公办园的目标，如四川提出要在2011～2013年，在全省新建700所公办幼儿园；黑龙江计划自2011年起三年内新建1200所公办幼儿园。但目前公办幼儿园还远远不能够满足需求。许多家庭不得不承担高昂的入园费用。另外，0-3岁婴幼儿的照顾问题一直没有提上政府的政策议程；而6岁以上的儿童减负总体来看没有取得好的效果。

（二）老人照顾的政策及实施对家庭幸福感的影响

当前中国老人照顾模式有三种，即家庭养老、机构养老和社区居家养老。家庭照顾还是中国养老的主要模式。调查显示，有82.29%的被访者选择伴侣以及子女提供的非正式照顾（家庭照顾），9.69%的人选择正式照顾（机构养老），另有8.02%的老年人选择居家养老。可见伴侣、子女仍然是老年人的主要依靠对象（蒋岳祥、斯雯，2006）。

机构养老存在床位严重不足问题。随着家庭养老功能的弱化和能力不足，越来越多的老年人选择到养老机构去养老。但是，我国的老年福利设施数量少、功能单一，远不能满足广大老年人的需求。我国目前约有3200多万老年人需要不同形式的长期护理，但全国各种类型的老年人福利机构床位，仅占60岁以上的老年人口的1%左右，这不仅大大低于发达国家5－7%的水平，也低于巴西等发展中国家2－3%的水平（民政部，2007）。据估计，从2011年到2015年，全国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，平均每年增加老年人860万；老年人口比重将由13.3%增加到16%，平均每年递增0.54个百分点。中国养老机构需求缺口将日益扩大。

2000年国务院出台了关于《关于加强老龄工作的决定》（以下简称《决定》）。为了加快养老机构的发展，国家还颁布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》、《关于加快发展养老服务业的意见》等政策文件，鼓励和调动社会力量，采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种形式，推动养老机构较快发展。2011年9月，国务院印发了《中国老龄事业发展十二五规划》，提出“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全，全国每千名老年人拥有养老床位数达到30张。”的目标，在居家养老方面，提出“城市街道和社区基本实现居家养老服务网络全覆盖；80%以上的乡镇和50%以上的农村社区建立包括老龄服务在内的社区综合服务设施和站点。”在社区养老方面，“大力发展社区照料服务。把日间照料中心、托老所、星光老年之家、互助式社区养老服务中心等社区养老设施，纳入小区配套建设规划。本着就近、就便和实用的原则，开展全托、日托、临托等多种形式的老年社区照料服务。”在机构养老方面，“十二五”期间，“新增各类养老床位342万张。”

从中国关于儿童照顾和养老实施的政策规定来看，有一个共同的趋势就是鼓励市场兴办这些照顾设施。民办幼儿园数量的快速增长就是这一政策的直接结果。这种政策导向会带来的照顾设施私人化，必将导致收费的提高，而这些费用将会给低收入和贫困家庭的照顾及生活带来更大的消极影响。不过，从这两方面的相关政策也可以看到，政府已经认识到了国家责任缺位所带来的问题，所以也强调了国家对于提供照顾设施的责任，并采取了一些具体措施进行弥补，比如对于儿童教育和老人照顾都作了制度性安排，但是这些措施能否得到真正的贯彻落实，以及其实施的效果和效益如何，也有待于时间的检验。

家庭照顾服务的市场化，对于家庭幸福感产生消极影响。一方面，托幼设施和养老设施远远无法满足家庭的实际需求，使得家庭不得不付出极大的人力和时间成本来承担照顾的责任，影响了家庭成果从事有酬工作的能力，因此也影响了家庭的经济状况；另一方面，家庭照顾服务市场化带来的是家庭经济成本的大幅增加。中国家庭热点问题网络调查数据表明，“子女教育支出”是受访者家庭生活压力的主要来源之一。

三、结论和建议

从对与工作和家庭照顾有关的公共政策及其实施的分析来看，相关公共政策对于家庭幸福感的影响表现在：一方面，尤其是在私人部门和非正规部门，超时工作、带薪休假名存实亡、企业为职工所提供的有利于照顾家庭的福利设施和条件减少，增加了劳动者的工作压力，减少了其用于照顾家庭的时间；另一方面，教育的市场化，养老、托幼设施无法满足需求，使得劳动者尤其是中低收入家庭，要承担更多的经济负担和照顾责任，因而对其家庭幸福感产生负面影响。

为了缓解工作责任和家庭责任双重负担对家庭幸福感的影响，国家应当承担起更多的责任，通过相关公共政策的改革，为劳动者更好地平衡工作和家庭创造更多便利条件。为此，本文提出如下建议：

第一，强化政府责任，改革不利于缓解工作和家庭冲突的相关政策，加大托幼和养老机构建设的财政投入，探索解决0-3岁婴幼儿的照顾问题，降低市场化带来的不利影响。

第二，监督企业严格执行有关工作时间和休假的政策，保障劳动者的休息和休假权利。关注私人部门和非正规就业劳动者的收入、社会保障等权益的落实。鼓励企业兴办或者联办有利于缓解工作和家庭矛盾的设施或服务，比如哺乳室、托儿所、幼儿园等。

参考文献：

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北京市统计局，“北京市就业人口平均一周工作5.9天”，新华网，2003年6月2日。

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孙琼如，“非公有制企业女职工劳动保护状况调查研究——以福建省为例”，中国社会学网，2005年6月27日。

上海市社科院家庭研究中心，“父亲节献礼：父亲研究中间报告”，上海社科院网站，2007年6月17日。

方嘉珂，“老年服务机构的类型界定与政策支持”，《社会福利》2007年第4期。

中国企业联合会项目组，“企业女性用工状况调查报告”，“在3+1机制中提高社会性别主流化能力”项目中国企业联合会项目组调查报告，2006年。

于冬青，“幼儿教育事业发展现状分析及相关建议”，《学前教育》2005年第11期。