谢朝武：《旅游法》旅游安全条款的解读

华侨大学教授 谢朝武

《旅游法》的颁布实施是中国旅游业发展中的重大里程碑，是一个关系到中国旅游业可持续发展的重要历史事件。《旅游法》既是对我国旅游业发展历史的法制总结，也是对我国旅游业未来发展的战略前瞻。在《旅游法》中设立旅游安全专章，对旅游安全工作进行专门的规范说明，是《旅游法》的重要亮点，这既是对我国旅游安全与应急工作的法制回应，也必将对对我国旅游安全工作迈入科学化、理性化轨道提供重要的法制基础。总体而言，《旅游法》对旅游安全工作的立法规范具有如下四个特点：

1．指向明确

在《旅游法》中设置旅游安全专章，对旅游安全与应急工作进行系统的法制规范。其指向性非常明确，即：打造安全的旅游目的地、保障旅游者的人身财产安全。这一指向有利于明确回应我国旅游业发展在安全层面的战略需求。

在世纪之处，我国旅游业就旗帜鲜明地提出要树立“中国是最理想的投资沃土和最安全的旅游胜地” 的国际形象，这既是国家旅游局的战略方针，也是我国旅游业的战略行动。特别是近年来，我国旅游业一直呈井喷式发展状态，我国国内旅游市场规模和出境旅游市场规模已跃居世界第一。2012年，我国国内旅游人次已达到29.6亿，出境旅游人次达到8300万。如此庞大的旅游人次规模，即使发生旅游安全问题的几率很小，但由于基数大，旅游安全事件和事故的绝对数也居高不下，由此对旅游业的安全形象、对旅游企业、对社会大众产生了诸多不良影响。

2．系统全面

《旅游法》的旅游安全专章，既从政府、旅游经营者，也从旅游者角度进行了全方位、立体化的规范。

在政府层面，《旅游法》要求县级以上人民政府统一负责旅游安全工作，并将旅游应急管理纳入政府应急管理体系，同时规定了政府有关部门在旅游安全与应急中的职责。这一规定意义重大，在传统条件下，旅游部门在管理安全工作时缺乏相应的资源、手段、人手和专业能力，总是感觉无从下手、有心无力。通过《旅游法》的规范和明确，旅游安全与应急工作成为政府安全应急工作的基本范畴，旅游安全与应急工作将获得政府安全应急资源的重要支撑。未来的旅游安全应急工作将成为“有源之水”。

在旅游经营者层面，《旅游法》对旅游经营者的安全生产条件、制度与应急预案建设、应急技能培训、产品与服务的安全监测、特殊旅游群体的安全保障、旅游安全说明和警示、旅游救助和应急处置等方面进行全面而系统的规范，这对于明确旅游经营者的安全保障义务，指明其安全工作的基本范畴，具有重要的规范意义和指导意义。

在旅游者层面，《旅游法》在“旅游者”专章和“旅游安全”专章都明确了旅游者面临人身财产危险时的求助权。同时，“旅游者”专章对旅游者提供个人信息、遵守安全警示、应急配合及文明旅游等行为要素进行了系统规范，体现了旅游者权利与义务的对等。这些引导性的条款表明，旅游者自身的安全素质、意识和行为表现是保护旅游者安全的重要基础，它们也是旅游者应遵守的基本义务。

3．保障有力

《旅游法》为充分的保障旅游者的人身财产安全，对旅游风险的阻断机制进行了系统设计。其一，《旅游法》全面规范了旅游经营者的安全义务，要求将安全注意事项列入包价旅游合同，有利于减少旅游经营者环节的安全风险；其二，《旅游法》要求国家建立旅游目的地的安全风险提示制度，有利于加强政府对旅游者的风险提示和服务能力；其三，《旅游法》要求将旅游安全作为突发事件监测评估的重要内容，有利于提升旅游安全预警的专业能力；其四，《旅游法》要求对高风险旅游项目实施经营许可，有利于提升高风险旅游项目的安全门槛；其五，《旅游法》要求对旅行社、住宿、旅游交通和高风险旅游项目实施责任保险制度，有利于提升面向旅游者的安全赔偿能力。可见，《旅游法》的这些综合措施，将全面提升旅游者的安全保障力度。

4．以人为本

作为一部综合性的法律，《旅游法》对旅游安全议题的全面关注，是国家对旅游安全工作高度重视的重要体现。同时，这一部法律也处处体现着“以人为本”的治理原则。这表现在：其一，《旅游法》既从政府层面对旅游者安全进行保障，也从旅游经营者层面对旅游者安全进行保障；其二，《旅游法》对老年人、未成年人、残疾人等特殊旅游群体的安全保障予以高度关注，要求旅游经营者对他们采取针对性的安全保障措施；其三，《旅游法》不仅对旅游者在境内的旅游安全给予重视，也对出境旅游者在境外的协助和保护请求予以高度重视；其四，《旅游法》明确了在发生突发事件后，旅游者返回出发地或其指定的合理地点的权利；其五，《旅游法》对风险情形下的费用支出和分担机制进行了规定，明确了旅游者的权利义务，减少了赔偿纠纷的可能性。

可见，《旅游法》用相当大的篇章，从‘旅游安全’的角度进行规范与立法，既指向明确、系统全面，又保障有力、以人为本。《旅游法》既全面回应了我国旅游安全治理层面的重大战略需求，也必将对我国未来的旅游安全工作打下坚实的基础。

在《旅游法》颁布实施的背景下，未来的旅游安全工作应推动三个方向的努力：

1.面向政府部门、旅游经营者和旅游者开展广泛的宣传，传达《旅游法》关于旅游安全的治理精神，推动三者严格执行《旅游法》关于旅游安全的法制条款。

2.推动旅游安全相关标准、制度和预案的配套建设，促进《旅游法》旅游安全条款的具体落实。

3.加快制定旅游安全风险提示制度的实施细则，明确风险提示的具体机制；加快高风险旅游项目经营许可管理的实施细则，强化对高风险旅游项目的安全管理；