戚东祥：《旅游法》是旅游进入规范发展阶段的必然要求

全国人大财经委法案室副主任戚东祥

旅游正在走进大众百姓的日常生活，旅游服务的品质直接关系到大众百姓的生活质量和切身利益。在市场经济时代，旅游的定义已经从人的日常行为的概念上升为经济上的消费概念，形成了涉及“吃住行游购娱”十几个行业和部门的综合性产业。市场经济是规则经济，强制性的行为规则通过法律予以规定。由于旅游业具有人身服务、异地服务等特殊性，旅游立法是旅游进入规范发展阶段的必然要求和必然选择。目前旅游发达国家已基本完成旅游立法，法国、意大利等国已经形成或者是正在编纂旅游法典。

进入新世纪以来，我国旅游业进入快速发展时期，旅游业发展模式需要转型，旅游服务质量需要提升。“十二五”规划纲要明确定位，“把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。”我国旅游法是在这个大背景下应运而生的。各方面对于旅游法立法必要性的共识和旅游法内容设计的基本共识也是在这个大背景下达成的。

旅游立法是我国改革开放后最早提出的立法项目之一。旅游法曾列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，并起草了草案。由于当时我国旅游业处于起步阶段，各方面对立法涉及到的基本问题不能达成共识，草案没能提请审议。八届全国人大以来，社会上要求制订旅游法的呼声一直不断，全国人大代表多次提出议案和建议，要求制订旅游法。十一届全国人大成立后，全国人大财经委在应对世界金融危机调研中，在代表议案的办理过程中，从不同的角度感觉到旅游法立法的必要性和紧迫性，判断旅游法立法的时机已经成熟。当时主要有三点考虑：一是我国经济发展的“三驾马车”中需要更有利的消费需求的拉动，旅游是难得的具有巨大潜力的长期消费需求，在整个国民经济的布局中迅速有效的启动旅游消费十分重要。二是人民群众进入小康后需要社会向他们提供较高品质的旅游服务。 三是旅游产业本身有迫切的立法要求。旅游涉及的行业和部门彼此协调不畅，旅游市场秩序混乱。

基于上述考虑，财经委正式提交了起草旅游法的请示。在全国人大常委会领导和国务院领导的支持下，于2009月12月正式成立了有20多个部门参加起草组，启动了起草工作，于2012年4月完成起草，提出了提请审议旅游法的议案。十一届全国人大常委会分别于2012年8月和12月进行一审和二审。本届全国人大常务委员会成立以后，首先安排了对旅游法的审议。常委会组成人员和列席代表迅速进入角色，分组会上有100多人发言，表决时高票通过，150票赞成，5票弃权，没有反对票。

关于旅游法的特点，我们的体会主要是：第一，它采取了综合立法模式，既是促进法，也是行业管理法，也是民商法。当前旅游发展中存在的突出问题，如旅游促进措施的内容和整合问题，旅游资源低水平盲目开发问题，涉旅各部门工作协调问题，基层随意圈地设景区收费问题，公共资源的门票价格规范问题，“零负团费”这种回扣经营模式的治理问题，在旅游法中都有相应的规定。第二个，它突出了以人为本的理念，专设了旅游者这一章，明确旅游者权利义务，这在世界旅游立法中也是一大亮点。第三，按照市场经济和法治的理念规范旅游市场秩序。过去实践表明，虚化当事人的维权努力，主要依靠行政执法纠正微观经济活动中的市场失范问题，效果不好，也不符合市场经济和法治的基本理念，起草旅游法时除了必要的行政监管措施外，尽力强化旅游者的维权机制和维权效果，通过释放旅游者的力量解决市场失范问题。旅游法这三个特点保证了立法内容的完整性，具体规定具有较好的可操作性。同时为今后法律规范的进一步完善搭建了完整的平台，并确立了比较正确的着力方向。

旅游法的制订对于旅游发展来说具有开创性的意义，里程碑式的意义。它是对国家经济社会发展要求的积极回应，对大众百姓切身要求的积极回应，也是对全业界长期热盼的积极回应。法律的生命在于实施，通过宣传好旅游法，实施好旅游法，我国旅游业的发展一定会更加健康规范。