王玉松：《旅游法》指明我国导游改革体制管理方向

上海旅游法治研究中心 王玉松

导游是我国从业人员队伍的重要组成部分。近年来，随着我国旅游业的快速发展，导游队伍呈现快速增长的趋势。但与快速扩张的队伍多元化发展的导游职业形态相比，我国现行的导游管理体制无法匹配。

问题之一：导游用工关系性质模糊不清，社会导游权益保障水平极低。目前，除了旅行社专职导游与旅行社之间的用工关系可以明确界定为劳动关系外，其他社会导游在提供导游服务时的用工性质都模糊不清，比如社会导游和导游服务公司之间的关系、社会导游和导游服务中心之间的关系、兼职导游与旅行社之间的关系等。因为用工性质不明，各方的权利、义务和责任也都不明确，致使导游尤其是社会导游的各项权益保障水平非常低，几乎处于无任何保障状态。

问题之二：导游职业社会化程度高，目前的社会化管理水平却很低。导游工作的性质和旅游市场发展的需要，都决定了导游职业社会化是其必然的发展趋势。但是目前对于社会化导游的管理水平却非常低。从社会导游管理机构目前的职能范围来看，也就仅限于提供注册办证和年审刷卡服务。虽然也有些机构尝试开展一些职业培训活动，但并不系统化和常态化，对于社会导游的吸引力也不大，完全是凭兴趣参加。

这样一些问题相应的导致了市场上服务质量和职业规范的利弊。如果要改善导游市场的现状，就应当明确导游执业行为的具体规范，并且对违反规定的导游施以严厉的惩处，同时必须完善并落实导游人员的各项保障制度。就我国目前就旅游法之前已有相关的法规规定看对于导游职业行为规范有了比较全面的规定，但是对于导游人员权益保障制度不健全。比如说导游人员合法收入的保障制度、导游人员执业过程中意外伤害保险制度等。保障制度的不健全在一定程度上也导致了对于导游执业中违法行为严厉查处。导游死扣回扣可以认为是商业受贿，但是现在都是听之任之没有查处，也是因为合法的保障制度没有建立起来。《旅游法》直面导游服务市场的现实问题，按照规范和保障并举这样的制度设计思路在明确导游人员执业规范的同时也完善导游人员权益保障制度，同时也指明了我国导游改革体制管理的方向。就这三个方面结合旅游法来解读一下。

《旅游法》明确的导游执业规范包括：

（1）导游执业许可许可制度（第37条）。对执业资格的规范，体现在旅游法第37条，从绝对数量方面看，全国导游数量已经超过了旅游业务实际需求，但从导游队伍构成看，结构性矛盾又非常突出，和市场实际需要有一定的脱节。实行导游职业资格制度在一定程度上调控导游结构制度，使得更符合市场的需求。

（2）旅行社委派导游服务制度（第40条）。对执业形式的规定，执业形式就是通过第40条明确了旅行社委派导游服务的制度。在业界一直以来都存在一个讨论是导游职业是社会化还是自由化，导游职业社会化的核心意思是强调导游可以不成为某一个旅行社的员工，而成为全社会全行业共享的资源。导游职业的社会化既能够体现导游工作的特点，又符合旅游市场的现实需要，应当是社会导游管理体制改革的目标和方向。但是在此过程中应当坚持的是导游社会化不可以等同于导游职业自由化。导游职业社会化意味着导游不必一定要隶属于某一个旅行社或者是景区（点），但是导游提供有偿导游服务必须通过旅行社或景区（点）的委派。因为导游服务设旅行社或景区（点）所提供旅游服务的组成部分，既然要求旅行社或景区（点）对旅游服务承担品质保障义务，就应当赋予旅行社或景区（点）选择并委派导游的权利，否则无法体现其权利义务的对等性。更重要一点是，如果允许导游直接和团队或客人进行交易，不仅旅游者的权益难以得到保障，旅游市场也将因无序竞争陷入更加混乱地境地。

（3）提供导游服务过程中的行为规范（第41条）

导游和领队从事业活动，应当佩戴导游证、领队证，遵守职业道德，尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰，应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范，引导旅游者健康、文明旅游，劝阻旅游者违反社会公德的行为。

导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。

第三方面应该是具体职业过程中规范方面，这是在旅游法第41条体现出来的这一条里面多数内容是旅行社管理条例的内容，还增加了一句话应当向旅游者告职和规范旅游者应该遵守的行为，刚才大家也谈到了旅游者是不是文明旅游，这是一个道德层面的问题，你从法律上很难设定他一个义务，对于导游提要求的方式通过他去影响或者是宣传文明旅游，这在一定程度上也体现了立法者的智慧。这是对于导游职业方面的规范一个内容。

《旅游法》对于导游人员权益的保障体现在以下几个方面：

（1）保障导游合法收入（第38条第1、2款）。目前我国导游人员的收入来源主要有工资、带团津贴、佣金分成或回扣和小费等。但根据抽样调查的结果，有超过70%的导游是没有基本工资的，所谓带团津贴也非常低，与导游工作的辛苦程度和劳动强度根本就无法匹配。目前导游收入的主体部分是靠安排购物、增加自费项目获取的回扣。这也就不难理解为什么导游纷纷变身导购、逼迫游客参加自费项目了。通过立法明确我国导游的薪酬制度，并使其得到真正的落实，是保障导游人员合法权益的应有之意，也是提升导游服务质量的必要前提。让人感觉高兴得是在这一条规定中不但规定了旅行社的通过劳动关系保障的，而且还提到了应当保障社会导游的合法收入，旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的应该全额付给导游的费用，这是一个很全面的设计。

（2）旅行社不得要求导游垫付费用或向导游收取任何费用（第38条第3款）。要求导游垫付团对接待费用或者是向导游收取“人头费”（导游根据所带游客人数向旅行社交纳的费用，也被称为“买团费”），是目前导游市场的“潜规则”。尤其是在聘用临时导游提供团队服务时，有不少旅行社会要求导游垫付全程的接待费用，也有要求导游“买团”的。这种做法严重违反劳动法的规定。《旅游法》的该款规定提升了《旅行社条例》这条禁止性规定法律效力，表明了国家维护导游人员合法权益、整顿导游服务市场秩序的坚定决心。

（3）旅游者不得损害导游的合法权益（第14条）。导游在接受旅行社委派，为旅游者提供导游服务时，其合法权益也应当得到保护。《旅游法》第14条规定（旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时，不得损害当地居民的合法权益，不得干扰他人的旅游活动，不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益），体现了旅游者权利义务的对等性，同时也是对旅游者非理性维权、损害旅游兴业人员合法权益行为的一种警示和震慑。

《旅游法》指明了社会导游管理的改革方向——行业组织管理模式

现今境外的导游管理中，协会在行业自律、规范等方面起到的作用不断的加强。面对竞争日益激烈的旅游市场，盈利性的市场主体（旅行社、导游服务公司、导游中介公司）因其以牟利为主，在管理导游队伍时，无法保障导游的社会福利等，也不利于导游资源的共享。而由政府做一个直接管理主体，公权介入过深，也易过度压抑导游职业的灵活性。所以非赢利性质的行业协会，较为适宜作为导游的直接管理主体，从而避免上述弊端，促进旅游产业的良性发展。

《导游人员管理条例》中对申领导游证条件的规定是：取得导游资人员格证书的，经与旅行社订立劳动合同或者导游服务公司登记，方可持所订立的劳动合同或者登记证明材料，向省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门申领导游证。在这个规定中，前一个条件与《旅游法》的规定相同，后一个条件在《旅游法》中的表述则是“与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册”。这个改变看似平常，实则以为深远，它创新了我国导游人员管理体制，明确了社会导游管理改革的方向——建立行业组织管理体制。根据这个规定，今后申领导游证的人员，可以通过两个途径办理，一是与旅行社签订劳动合同，通过旅行社办理，由旅行社对于导游进行执业管理（这类导游是旅行社导游）；二是在相关旅游行业组织注册，通过该组织办理，由该组织对导游进行执业管理（这类导游也就是社会导游）。

总体来看，关于导游管理各个重点内容已经做了原则性规定或者是指明了方向，在具体执行层面还有一些需要继续完善的规则或者是措施，为了保证社会导游管理改革的稳定性，实际上这种机构现在全国的性质很不统一，有一些是事业单位，有一些是企业单位，也有个别是属于社团组织。本法颁布以后各地导游服务机构必须立即进行改革转制，一方面在全国统一将这类机构定性于社会团体性质的法人，以符合行业组织的基本特征；另一方面加快完善这些机构在社会导游管理方面的职能和职责等。