《旅游法》对治理旅游乱象作用有多大

本报记者 王亦君 《 中国青年报 》（ 2013年10月10日 11 版）

超过4.3亿人次出游的2013年“十一”黄金周，是我国第一部规范旅游市场秩序、保护和合理利用旅游资源、促进旅游业持续健康发展的法律——《旅游法》实施后的首个长假，但江西庐山通票不通、四川九寨沟游客大规模滞留等事件，使公众寄予厚望的《旅游法》的预期效果打了折扣。

中国旅游研究院武汉分院院长、华中师范大学教授胡静在接受中国青年报记者采访时表示，《旅游法》历经10多年的博弈后出台，采取的是较为稳妥、保守的立法姿态，文本内容基本上是原有法规、规章和规范性文件的集合，如《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等。

“这些正在实施中的法规、规章，对不少公众关注的现实问题，如导游资格、强迫购物、擅自更改行程等，其实已经作出规定，由法规、规章升格写进法律，只是提升了法律位阶，在这方面期待大的扭转或跨越，是不现实的。”

胡静表示，《旅游法》对旅游过程中的“零负团费”、强迫购物等百姓关注的热点问题作出了明确规范，同时倡导健康、文明、环保的旅游方式，它是以保护旅游者权益为核心的法律，主要任务在于规范旅行社及其工作人员等的从业行为，《旅游法》112条中，有80多条是对旅行社的约束。

“期待一部112项条款的法律，来对旅游经营者的规范、对游客权利的保护和对市场调节功能的矫正，以及将吃、住、行、游、购、娱等六大旅游环节，彻底纳入法治轨道，显然有些不太现实。”

在胡静看来，“黄金周现象是我国职工带薪休假制度落实得不好、休假制度不合理造成的。”我国的假日总量在全球处于平均水平，但长假相对稀缺，春节黄金周一般都会走亲访友、阖家团圆，适合出游的只有“十一”长假。

长假过少，导致旅游需求集中爆发，旅游需求和景区供给出现严重失衡。

“《职工带薪年休假条例》早就实施了，但在现实中并未得到严格执行，今年2月公布的《国民旅游休闲纲要（2013年—2020年）》提出，到2020年基本落实职工带薪年休假制度，现实中遇到困难，全国人民都在这7天集中放假、扎堆儿出行实属无奈之举。”

胡静总结了黄金周的几大弊端：这种时间高度集中、人流高度集中的假日旅游，对整个社会的供给造成压力；集中的规模旅游消费，很难保证服务质量；黄金周导致旅游纠纷和投诉大量出现，尽管国家想方设法甚至成立了专门的办公室来受理投诉，但问题依然很多。

胡静认为，这次四川九寨沟景区发生的游客严重滞留事件暴露了景区信息化建设严重跟不上现实需求的痼疾。

“各景区、景点必须科学、理性论证自身的接待能力，九寨沟游客滞留事件发生后，管理部门应该就接送游客进出景区的车辆站点设置、应急疏导等问题进行反思。”

“目前在我国容易发生交通拥堵的许多大城市，针对疏导交通的信息化建设已经做得很好了，可以借鉴这些经验，对景区游客人数、交通住宿条件等信息及时公布，一旦发现游客超出最大接待限度，就要进行调节，延长景区开放时间、科学组织游客买票进入、适时限流都是可以采取的措施。”

记者注意到，黄金周期间，游客的不文明行为屡屡被媒体曝光，对此，《旅游法》只是作出了指导性规定，更多的是倡导、强调一种价值观。

记者查阅相关法律法规后发现，对于严重的旅游不文明行为，我国立法上早有“重典”。以在景区文物、建筑物上“涂鸦”为例，《风景名胜区条例》、《治安管理处罚法》、《刑法》等已经有罚款、行政拘留甚至刑罚等相关规制措施。

胡静认为，法律并非万能，家庭和学校教育，应该进一步强化文明出游的素质教育。文明出游是一种习惯，需要从小逐步养成。同时要进一步强化旅行社“责任”，让导游们尽到更多提示、引导、劝阻的义务。

有评论指出，多年来旅游乱象背后需要的规则意识和契约精神，是《旅游法》除了作为解决旅游纠纷时的救济手段以及督促地方政府和景区做好旅游规划的功能之外，所传递给社会的立法本意。

法律通过对旅游服务合同的约束，强化对旅游者利益的维护。例如，《旅游法》规定了旅行社恶意违约时，对遭受人身损害和滞留后果的旅游者的惩罚性赔偿责任。为了遏制强制旅游者购物现象，规定旅行社安排的购物活动必须获得旅游者同意，否则，受害旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。

这些恰恰是旅行中最易出现问题的地方。在旅行过程中，一些旅行社或者景区经营者，往往把一些内容含糊的合同，比如用餐，合同约定“美味可口”，实际却卫生条件与菜品质量都糟糕，交给旅游者签字，降低了旅游者与经营者对等谈判的自由。

《旅游法》的出台，最重要的是给整个旅游业在发展过程中，提供了一个健康的底线，还有一个约束，但因执法主体不够明晰、社会整体对规则契约意识依然缺乏，《旅游法》虽已亮剑却未露锋芒。