“准生证”该不该适时取消

■ 访谈

从取消“头胎准生证”开始

访谈嘉宾：穆光宗北京大学人口研究所教授

“准生证”办理难的问题持续引发关注。与户籍绑定，要求证明的材料较多，手续齐全、条件合法的情况下，仍然被“卡”，多地奔波，疲惫不堪。

计生委近日的通知能否切实解决“办证难”问题？多数受访者赞同取消“准生证”，有无现实可能性？新京报专访北京大学人口研究所教授穆光宗。

“准生证”暴露很多现实问题

分区分割的制度安排导致了各地执行标准的多元化和差别化，额外增加了办证难度和交易成本。尤其是流动人口无所适从，难以凭一己之力逾越区域之间的制度屏障。

新京报：当初设立“准生证”的初衷是什么？

穆光宗：制度设置的本意是为了严格控制和管理人口，是特定历史时期的产物和做法。1980年9月25日颁布提倡一胎化的《公开信》之后，我国就进入长期严格控制人口增长的“计划生育”时代，准生证制度应运而生，是落实计划生育最基本、最重要的制度保障。

新京报：随着社会环境的变化，有些地方“准生证”改成“生育服务证”，但有些地方办证还是很难，造成这种局面的原因是？

穆光宗：1994年，第三届国际人口与发展大会在开罗召开，这次会议提出人口问题要以人权而不是人数为中心，提出计划生育要促进生殖健康等重要观点，具有里程碑意义，对于我国计划生育转变工作思路和工作方法（简称“两个转变”）具有积极的推动意义。后来，一些地方改了准生证的名字，叫“生育服务证”或者“生殖健康优质服务证”等，在名称上符合国际潮流，但对公民自主生育权利的限定没有实质改变。

近年来，随着计划生育综合改革的提出和推进，一胎准生证在一些试点地区逐渐废止，还权于民、与民方便的改革与发展的方向得到彰显，这是应该肯定的。

但分区分割的制度安排导致了各地执行标准的多元化和差别化，额外增加了办证难度和交易成本。尤其是流动人口难以凭一己之力逾越区域之间的制度屏障。

而且，“制度分区”就容易导致“人为障碍”。虽然提供基本公共服务的重要性和必要性说得很多，但执行起来还是“以数为本”的管理重于“以人为本”的服务，很多做法不是给人方便，而是设置多重障碍。

新京报：还有些新闻报道显示，一些地方补办“准生证”需要缴纳罚款，你怎么评价？

穆光宗：准生证在控制出生人口增长方面曾发挥了巨大作用，但执行多年后已经逐渐走向良好愿望的反面，成为一个可能滋生腐败的“暗权力空间”。在缺乏切实有效的权力制衡的条件下，制度安排都可能为“权力寻租”和“潜规则”提供机会和空间，管、卡、要以及暗箱操作等现象很难杜绝。“准生证制度”也不例外。

“通知”对解决“办证难”效果有限

国家计生委新发通知的愿望虽好，但估计效果有限。一来制度分割、政出多门的现象不可能通过一个或者几个“通知”就有根本改变；二来上有政策必下有对策，地方上出于控制人口目的，或核实信息存在现实困难等原因，可能缺乏改变的动力。

新京报：国家计生委12月3日发出的通知中，要求各地切实解决好群众办证难问题。“通知”发出后，不少网友向当地计生部门咨询，被告知依然需要遵守当地的规定，有网友戏言是“画饼充饥”。你如何看待这个通知，能解决“办证难”的问题吗？

穆光宗：愿望虽好，但估计效果有限，因为治标不治本。一来制度分割、政出多门的现象不可能通过一个或者几个“通知”就有根本改变。二来上有政策必下有对策，地方上出于控制人口目的，或核实信息存在现实困难等原因，可能缺乏改变的动力。

新京报：那怎么才能彻底解决“办证难”问题？

穆光宗：从实质来看，“准生证制度”衍生的诸多问题在根本上是因为制度本身的不恰当设置。如果没有这样强人所难的对抗性制度安排，相关的交易费用、额外的生养成本、生命和健康的代价、父母和家庭的痛苦以及社会的冲突和不和谐都不会产生。反过来说，这制度不改变，靠一些“条例”或“通知”很难改变。